《陕西省安全生产条例》(以下简称《条例》)于2005年9月由省十届人大常委会二十一次会议通过,历经2012年、2017年和2020年三次修改(2次修正,1次修订)。条例的施行,对加强全省安全生产工作、预防和减少生产安全事故、保障人民群众生命财产安全,发挥了重要的法治保障作用。
新《条例》经2023年9月27日陕西省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议第二次修订通过,自2023年12月1日起施行。新《条例》修订立足体现新形势新要求和陕西特色,解决实际问题,把经过我省实践检验证明的有效措施,提炼固化上升为法规制度规范。通过对安全生产法进行补充、细化和量化,从领导体制、监管体制、基层监管能力建设等方面结合我省实际提出具体措施,做到制度了设计来源于实践、服务于实践。修订的重点内容主要有以下几方面:(一)全面加强党对安全生产工作的领导。新《条例》坚决贯彻落实习近平总书记关于安全生产的重要指示批示精神,全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神,明确“安全生产工作应当以人为本,坚持人民至上、生命至上,把保护人民生命安全摆在首位,树牢安全发展理念,坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针,从源头上防范化解重大安全风险”。同时,将“安全生产工作坚持中国共产党的领导”作为基本原则予以明确,并细化为“安全生产工作坚持中国共产党的领导,坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的原则,落实党政领导干部安全生产责任制”(第三条第一款、第二款)。(二)全面贯彻落实“三管三必须”要求。新《条例》对《安全生产法》明确的“三管三必须”原则进行了进一步细化,规定“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责、谁审批谁负责、谁监管谁负责的原则”(第三条第三款)。(三)全面完善安全生产工作机制。新《条例》全民压实属地监管与行业监管职责,明确了“安全生产工作实行实行属地监管与分级监管相结合、以属地监管为主的监督管理体制,建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”(第三条第三款)。(四)明确了生产经营单位是本单位安全生产责任主体。明确生产经营单位是本单位安全生产的责任主体(第四条第一款),并集中一个章节(第二章),详细阐述了生产经营单位的安全生产保障义务。(五)明确了生产经营单位主要负责人、其他责任人、专职安全生产分管负责人等安全生产责任。一是明确了主要负责人的范围和职责。规定“生产经营单位的主要负责人包括法定代表人、实际控制人、实际负责人或者其他主要决策人,是本单位安全生产第一责任人,对本单位的安全生产工作全面负责”(第四条第二款);二是明确了其他负责人的范围和职责。规定“其他负责人包括分管安全生产的负责人或者安全总监,以及其他相关负责人,对各自职责范围内的安全生产工作负责”(第四条第三款);三是明确了专职安全生产分管负责人的范围和职责。规定“生产经营单位分管安全生产的负责人或者安全总监协助主要负责人履行安全生产职责,并直接管理本单位的安全生产工作(第四条第四款)”。同时规定“生产经营单位的主要负责人和其他责任人不得以任何形式转移安全生产责任”(第四条第五款)。(六)细化了全员安全生产责任制相关内容。将全员安全生产责任制细化为“生产经营单位应当建立健全全员安全生产责任制,明确生产经营单位主要负责人、其他负责人、职能部门负责人、生产车间(区队)负责人、生产班组负责人、岗位从业人员等全体人员的安全生产责任范围和考核标准等内容,编制全员安全生产责任清单,并严格落实和考核。考核结果作为从业人员职务调整、收入分配等的重要依据”(第十三条)。(七)细化了加强安全生产工作的多项重要制度。一是细化安全生产管理机构设置和专职安全生产管理人员配备要求。新增高危行业“从业人员三百人以上的,设置专门的安全生产管理机构,并按照不低于从业人员百分之一的比例配备专职安全生产管理人员”,并要求“安全管理人员应当具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力”(第十五条)。二是明确生产经营单位落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制的具体要求。对建立健全安全风险分级管控制度和生产安全事故隐患排查治理制度及“双报告”制度进行了进一步细化(第十八条,第十九条),并对安全生产规章制度建设、危险作业、重大危险源管控措施、安全距离等进行了进一步明确。三是对生产经营单位安全生产教育和培训提出了新要求。明确“培训内容包括安全生产法律法规、岗位安全操作规程、操作技能、防范措施和事故应急措施等”。并对岗前安全生产教育培训和委托培训进行了规定,明确“生产经营单位委托培训的,应当对培训工作进行监督,保证培训质量”(第十七条)。(八)明确县级以上人民政府对安全生产工作的领导职责。规定“县级以上人民政府应当加强对安全生产工作的领导,将安全生产工作纳入国民经济和社会发展规划,组织制定和实施安全生产专项规划,加强安全生产基础设施建设和安全生产监管能力建设,将安全生产监督管理工作纳入政府和部门绩效考评指标体系,支持、督促有关部门履行安全生产监督管理职责”。并将“建立健全安全生产投入保障制度,将安全生产相关支出纳入本级财政预算”单独列为一款,确保安全生产各项工作得到有力支持保障”(第五条)。(九)新增专门条款规定各级安全生产议事协调机构工作职责。规定“县级以上人民政府应当建立安全生产协调机制,负责研究部署、统筹协调本地区安全生产工作,提出安全生产工作的政策措施,定期分析研判安全生产形势,及时协调、解决安全生产监督管理中的重大问题”(第六条)。(十)确定新兴行业、领域安全生产监督管理职责。规定“县级以上人民政府应当组织负有安全生产监督管理职责的部门依法编制安全生产权力和责任清单,并实行动态管理”(第四十一条);“新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的,由本级人民政府确定”(第七条第四款)。(十一)加强对事故隐患排查治理工作的领导。规定“县级以上人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况,组织有关部门按照职责分工,对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查。县级以上人民政府应当加强对事故隐患排查治理工作的组织领导,建立健全重大事故隐患排查治理协调处置机制,及时解决事故隐患排查治理工作中存在的重大问题”(第四十二条)。(十二)将安全生产监管向基层延伸。一是明确了基层的监督检查权力。规定“乡镇人民政府和街道办事处,以及开发区、工业园区、港区、风景区等功能区管理机构应当按照职责对本辖区生产经营单位安全生产状况进行监督检查”,并明确了具体监督检查措施(第四十八条)。二是结合实际赋予乡镇(街道办)行政执法权力。规定“省人民政府可以根据当地实际情况,依法决定将基层管理迫切需要而且易发现易处置、专业要求适宜的安全生产行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使,并定期组织评估。(第五十条)”三是明确了基层的报告和协助查处义务。明确“乡镇人民政府、街道办事处应当将安全生产管理相关工作纳入网格化服务管理范围”“居民委员会、村民委员会发现其所在区域内的生产经营单位存在事故隐患或者安全生产违法行为时,应当及时向所在地乡镇人民政府、街道办事处或者有关部门报告并协助查处”(第四十八条)。(十三)明确了应急管理部门的综合监督管理责任。细化《安全生产法》关于“县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法,对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”的规定,结合改革部署,将应急管理部门安全生产监督管理职责明确为两个方面:一是综合监督管理职责。规定“县级以上人民政府应急管理部门依法对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理,负责安全生产执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等综合性工作”;二是行业领域安全生产监督管理职责。规定“承担职责范围内行业领域安全生产监督管理职责”,如煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、尾矿库、工贸等应急管理部门直接监管行业。并重申“应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门,统称负有安全生产监督管理职责的部门”(第七条)。(十四)明确了负有安全生产监督管理职责的部门的监管责任。一是履行行业、领域安全生产监督管理职责。规定“负有安全生产监督管理职责的部门(含应急管理部门,下同)应当依法履行相关行业、领域安全生产监督管理职责,制定相关行业规范和地方标准”(第七条)。二是加强安全生产监管执法。规定“负有安全生产监督管理职责的部门应当按照分类分级监督管理的要求,制定安全生产年度监督检查计划,依法对生产经营单位进行监督检查”(第四十四条第一款),同时在法律责任中明确“本条例规定的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定”(第六十六条)。三是加强协作配合。明确“负有安全生产监督管理职责的部门之间应当通过相关信息系统实现信息共享”(第二十条第三款)。“对于涉及多个行业、领域的生产经营单位,负有安全生产监督管理职责的部门应当互相配合,组织开展联合检查,避免重复检查”(第四十四条第二款)。(十五)明确了其他部门的保障责任。规定“其他部门应当从行业规划、产业政策、标准规范、行政许可等方面履行安全生产管理职责、提供支持保障,共同推进安全发展”(第七条)。同时明确了县级以上人民政府及有关部门在安全生产宣传教育、标准化、信息化建设、举报奖励等方面的保障责任。(十六)加强煤矿安全监督管理。规定“煤矿企业应当加强煤矿安全基础设施建设,建立和完善灾害综合治理体系,煤矿应当建立设备、设施检查维修制度,加强隐蔽致灾因素普查治理工作,建立健全事故预防机制等”(第二十八条)。同时,结合我省煤矿安全生产工作实际,逐款规定了高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井、冲击地压矿井、水害矿井等具体类别矿井的安全管理措施(第二十九条)。(十七)加强危险化学品安全监督管理。规定“危险化学品生产、经营、储存、运输和使用单位,应当装配安全检测、监控和报警系统,进行实时监管”“危险化学品生产、经营、储存、运输和使用单位工艺技术、设备设施变更的,应当先进行风险分析,制定风险控制方案”(第二十六条)。“危险物品输送管道运营单位应当建立实施管道日常巡护制度,及时发现并处理管道沿线的异常情况”(第二十七条)。(十八)强化尾矿库安全监督管理。规定“新建尾矿库应当采用一次性筑坝、干式堆存等安全生产水平较高的筑坝方式。尾矿库闭库工作以及闭库后的安全管理由原生产经营单位负责。对解散或者关闭破产的生产经营单位,其已关闭或者废弃的尾矿库的管理工作,由生产经营单位出资人或其上级主管单位负责;无上级主管单位或者出资人不明确的,由应急管理部门提请县级以上人民政府指定管理单位”(第三十条)。(十九)加强建设施工单位安全监督管理。规定“建设单位、施工单位及其与建设工程安全生产有关的单位依法承担建设工程安全生产责任。将生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的,应当对承包、承租单位安全生产资质、条件进行审核,督促检查承包、承租单位履行安全生产职责。同时,应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议,或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责”(第三十四条)。(二十)明确企业集团总部实行安全生产统一管理。规定“企业集团总部应当依法加强对下属企业安全生产的指导、监督、考核和奖惩。加强对分包单位等关联单位安全生产的指导、监督,实行安全生产的统一管理。中央企业、省属企业新设立的分公司、子公司以及其他生产经营单位,应当依法向所在地相关部门报告安全生产管理、隐患治理、生产安全事故等情况,接受所在地人民政府以及有关部门的监督管理”。同时“鼓励大型企业集团、连锁经营企业在遴选供应商和合作方时,综合考核供应商和合作方的安全生产条件、安全生产标准化建设水平以及风险管控情况”(第三十五条)。(二十一)明确餐饮行业燃气设施检修义务。吸取事故教训,结合上位法规定,明确“餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的,应当安装可燃气体报警装置并保障其正常使用,按照规定对燃气设施进行检修和日常巡查,及时排除燃气设施故障和事故隐患”(第三十一条)。(二十二)加强检测检验机构监督管理。结合法律规定,列举了承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构的五项违法行为,并新增如实记录现场检查情况的规定,要求“按照规定需要到现场进行勘验和检测检验的,安全评价、认证、检测、检验机构应当如实记录现场工作情况,并附具相关证明材料”。同时,为了更加充分发挥检测检验机构事故预防作用,规定“生产经营单位对安全评价检测检验机构提出的事故预防、隐患整改意见,应当及时落实(第三十七条)”。(二十三)发挥保险机构事故预防服务作用。将《安全生产法》中的“国家规定的高危行业、领域的生产经营单位”细化为“煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业、领域的生产经营单位”,规定以上行业领域应当投保安全生产责任保险。同时,规定“保险机构应当建立生产安全事故预防服务制度,协助投保的生产经营单位开展安全生产宣传教育培训、安全风险辨识、评估和安全评价、安全生产标准化建设、生产安全事故隐患排查、应急预案编制和应急救援演练、安全生产科技推广应用和其他有关事故预防工作”,进一步压实保险机构的事故预防服务责任(第二十五条)。(二十四)进一步深化安全生产应急救援体系建设。从县级以上人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门、生产经营单位三个层面,对应急救援体系建设进行了明确,规定“县级以上人民政府应当加强生产安全事故应急能力建设,建立应急救援体系,健全应急救援工作机制,建立应急救援队伍,储备应急救援物资装备。负有安全生产监督管理职责的部门应当按照各自职责,负责本行业、本领域安全生产应急救援管理工作”。同时,对高危企业和小微型生产经营单位应急救援队伍和应急救援器材以及装备提出了具体要求(第五十一条)。(二十五)进一步完善生产安全事故应急预案体系建设。从县级以上人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门、乡镇人民政府和街道办事处、功能区管理机构以及生产经营单位四个层面,构筑了生产安全事故应急救援预案体系建设的主体框架,明确了责任分工,并规定“各级各类生产安全事故应急救援预案应当按照有关规定及时修订、相互衔接”(第五十二条)。(二十六)明确了生产安全责任事故的应对原则。明确了“分级负责、属地为主的原则”,规定“较大、一般生产安全事故分别由事故发生地设区的市、县(区、市)人民政府负责组织应对,重大以上生产安全事故由省人民政府负责组织应对。事故超出发生地人民政府应对能力的,由上级人民政府组织提供支援或者直接组织应对”(第五十五条)。(二十七)明确了生产安全事故的调查处理权限。一是重大事故调查处理。规定“发生重大事故的,省人民政府可以直接组织事故调查组进行调查,也可以授权或者委托省应急管理部门或者其他负有安全生产监督管理职责的部门组织事故调查组进行调查”;二是较大事故、一般事故调查处理。规定“发生较大事故、一般事故的,由设区的市、县(市、区)人民政府根据事故等级组织事故调查组进行调查,也可以授权或者委托同级应急管理部门或者其他负有安全生产监督管理职责的部门组织事故调查组进行调查”;三是提级调查。规定“上级人民政府可以提级调查由下级人民政府负责调查的事故”(第五十八条)。(二十八)明确了事故应急救援的赔偿义务。规定“事故应急救援过程中,任何单位和个人都应当支持、配合,并提供一切便利条件。发生生产安全事故、造成人员伤害需要抢救治疗的,事故发生单位应当及时组织抢救治疗并支付医疗救治、事故救援、善后处理、险情处置等必要费用,并依法给予赔偿”(第五十七条)。(二十九)普遍提高违法金额。结合《安全生产法》《消防法》等法律法规修订精神,对原《条例》的处罚事项重新确定了罚款金额,新《条例》的罚款金额普遍提升,罚款数额下限由原《条例》的5万元以下,提升至10万元以下,直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚由1万元以上2万元以下提升至2万元以上5万元以下(第六十一条、六十二条)(三十)明确事故前失信联合惩戒情形。明确四类情形,虽未发生生产安全事故,但应当将有关生产经营单位、机构及其相关人员纳入严重失信主体名单:(一)未依法取得安全生产相关许可或者许可被暂扣、吊销期间从事相关生产经营活动的;(二)承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构及其直接责任人员有租借资质、挂靠、出具虚假报告或者证书行为的;(三)负有安全生产监督管理职责的部门作出行政处罚后,有执行能力拒不执行或者逃避执行的;(四)法律、法规和国家规定的其他情形”(第四十七条)。(三十一)依法追究国家工作人员责任。一是依法严肃追责。落实上位法规定,明确“各级人民政府和有关部门的工作人员未按本条例规定履行职责,在安全生产监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。二是区分责任情形。规定“对发现的一般事故隐患不及时处理的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;发现重大事故隐患不依法及时处理的,给予降级或者撤职的处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。三是依法尽职免责。规定“各级人民政府和负有安全生产监督管理职责部门的工作人员安全生产责任的追究,应当根据岗位职责,对照责任、权力清单以及监督检查计划,综合考量履职情况、履职条件、主观过错、产生后果、因果关系等因素,确定相关责任”(第六十四条)。
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